國資報告·安定門觀察

國務院國資委主管、國資委新聞中心主辦的《國資報告》雜志2018年第九期刊發中國企業改革與發展研究會會長、中國建材集團黨委書記、董事長宋志平重磅文章《關于當前國企改革工作的一些思考》。

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作者 / 宋志平

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國企改革伴隨著我國的改革開放，風雨兼程，至今已經四十年了。四十年來，國企改革沿著市場化的方向，先后經歷了放權讓利、現代企業制度和國有資產監管等階段，已進入嶄新的時代。按照十八屆三中全會決定所作的判斷，目前我國的國有企業大體上已經和市場相融合，決定中“管資本為主”和混合所有制的論述為國企改革提供了新的突破口。黨的十九大報告中明確指出，要推動國有資本做強做優做大，深化國有企業改革，發展混合所有制，培育一批具有全球競爭力的世界一流企業。這段話言簡意賅，為進一步深化改革指明了方向。

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當前，國有企業改革的路線圖已經十分清晰，任務和目標也非常明確，那就是落實管資本為主、建立國有資本投資公司、發展混合所有制和培育世界一流企業。我們要認真領會習近平新時代中國特色社會主義思想，認真學習黨的十九大報告精神，遵循習近平總書記關于國企改革“三個有利于”的標準要求，奔著問題來，抓住主要矛盾，扎實有效地推進國企改革工作。

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國資委的設立為推動我國國有企業改革發展作出了制度性安排。2003年從過去部委分頭管理企業到成立國資委，是一場重大改革，結束了九龍治水多頭管理國有企業的問題。國資委建立以來，對國企實施管人、管事、管資產，有力地促進了國企管理的規范化，推進了國有企業的改革發展。隨著國有企業日益壯大，管人、管事、管資產的任務越來越重，同時許多社會監管職能也集中壓在國資委身上，使國資委不堪重負，難于聚焦于管好國有資本的戰略任務。新一輪國資監管體制的改革將進一步加強黨的領導、促進政企分開、政資分開、簡政放權，優化國有資本戰略布局，促進國有資本流動增值，加快現代企業制度建設和創新，使國企改革發展邁上新的臺階。

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國資委要實現以管資本為主，關鍵是轉變職能、簡政放權，回到國有資本出資人代表位置上來。國資委將實現從企業管理轉向資本管理大轉變，將出資人該做的事做得更好。為此，國資委應作為國有投資公司的出資人，不直接管理投資公司投資的企業及其具體的生產運營。國資委應該行使公司法中國有股東的職能，派出董事，批準投資計劃，決定公司的設立、增資、解散等。作為國有股東代表，國資委還要按照國家政策調整國有資本布局，要把投資公司的投資決策權交給投資公司董事會，企業的經營決策權、用人權、分配權交給董事會。國資委多年來推行的外部董事占多數的董事會事實證明是十分有效的。只是董事會在定位上應是國資委的受托組織，應該以企業的發展和績效為中心，構建積極進步型董事會，而不應當作國資委派駐企業的另一監管機構，對企業進行所謂的控制制衡。至于企業安全、環保等監管工作，應交由相應政府監管部門負責。

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國資委是國務院行使國有資產管理的特設機構，不是也不應該是新加坡淡馬錫那樣的國家投資公司。同時，既然有國資委，也沒有必要另起爐灶，再行打造國有資產授權管理公司。國資委——投資公司——混合所有制企業的結構模式順理成章，既繼承了這些年工作的成果，有利于確保國家國資監管能力的連續性，也按照公司法理順了國資委、國有投資公司、混合所有制企業之間的關系。國資委通過國有資產投資公司引導投資規劃，促進國資運營方式創新，將更好地發揮引導國民經濟、促進創新和企業國際化的作用。根據企業功能定位，分類完善治理結構、分類開展績效評價、分類考核，國資監管的針對性和有效性也將明顯提高。當然要將管資本為主落實到位，國資委也會在管理理念、管理能力和管理方式上發生更加積極的變化。

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在十八屆三中全會的決定中，明確了成立國有資本投資和資本運營公司，實際上目前的中央企業母公司大部分都是控股型的產業集團企業，也是事實上的投資公司，地方國資委也大多已經完成了投資公司組建工作。在現有央企中，部分大型產業集團增加投資管理功能，部分企業集團公司改為國有投資公司，這些公司可以更名投資公司，但對一些知名度極高的產業投資集團，也不一定要加上投資公司字樣。實際全世界的大型跨國公司大都是投資公司，并沒有幾家冠以投資公司名稱。

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國有資本投資公司是負責國有資本投資運作的企業。按中國經濟的體量，相當于若干個新加坡的淡馬錫公司，不過，我國的國有投資公司一般來講有固定的專業投向，是那種產業投資集團的模式，這既有歷史原因，也有現實客觀原因，因為我國經濟體量大，以專業的產業投資集團模式更符合我國國情，也能保證各個國有投資公司更有專業化水平，國有投資公司既要貫徹國家產業政策，也要提高投資收益率，完成做強做優做大國有資本任務和使命。國有投資公司要有較強的投資能力和專業能力，有一大批投資專家，對行業、對企業有十分清晰的了解，國有投資公司的董事會應有很強的投資決策能力。因而，國有投資公司可直接在現有的央企集團母公司的基礎上進行改造，充分利用其現有專業能力、人才和信息優勢，加大戰略規劃、投資管理和融資功能，縮減集團原先的一些企業經營管理性部門。

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國有投資公司一般是國有獨資公司，出資管理方是國資委。國資委行使股東權力，董事全部由國資委派出，其中外部董事應選擇有專業投資水平的專家出任，董事會按照公司法賦予的權力依法運營，按市場化待遇聘請高水平的職業經理人。國有投資公司投資的主要對象是混合所有制企業，大多是上市公司。在混合所有制企業中，國有投資公司行使股東權力，依股份多少選派董事，開好股東會。國有投資公司主要以相對控股和第一大股東形式投入企業，一般不投參股企業。國有投資公司要重視企業的市值讓股本流動起來，用投資企業的分紅和資本增值來實現國家投資的保值增值，用投資來引導國民經濟的發展方向。

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黨的十八屆三中全會決定中指出，混合所有制是我國基本經濟制度的重要實現形式。這既是對現有國有企業改革成果的總結，也為國企改革指明了方向。混合所有制是國有資本和市場結合的重要形式，發展混合所有制企業符合習近平總書記提出的國企改革“三個有利于”的標準，符合堅持我國基本經濟制度的“兩個毫不動搖”的要求。經過四十年的改革，我國絕大多數國有企業已經完成了上市改造，成為國有控股的上市公司。雖然西方國家也有混合所有制企業，但像我國這么大規模的混合所有制企業是個創舉，它也是我國國有經濟獲得成功的真正原因之一。

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混合所有制是一種所有制新的形態，既不能看作是國有企業，也不能看作是民營企業，而是一種新型所有制形式。發展混合所有制企業關鍵是轉變機制。由于引入了非公資本，破解了國有企業所有者缺位的難題，混合所有制企業內部機制更加市場化，既有國有企業的實力，又有民營企業的活力，提高了企業競爭力?；旌纤兄破髽I中，大家以股份說話，按市場規則辦事，并不存在誰吃掉誰的問題，是國民共進的一種經濟結構。本著“宜獨則獨，宜控則控，宜參則參”的原則，參照《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》，在公益類企業主要是國有獨資方式，在商業二類企業即涉及國家安全等戰略性行業或處在具有自然壟斷特點領域的企業主要是國有絕對控股方式，而對于商業一類即充分競爭領域企業主要是國有相對控股、作為第一大股東和參股方式，在國際通行的做法中，一般是把國有股持有50%以上股份的企業才視同國有控股企業，而國有股低于50%的企業并不納入國有控股企業。因此，我們應將國有絕對控股的企業視同國有企業管理，但也不應當作純而又純的國企，要積極引入市場機制，激發社會持續參與的熱情；將現行的國有股相對控股、相對第一大股東和參股企業視同完全的市場化股份公司來看待。這樣，很多競爭領域的上市公司就完全以市場化形式進行競爭，這對于發展混合制經濟有著重大的意義。

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在充分競爭領域中，國有資本采取相對控股、第一大股東或參股方式的混合所有制。它解決了國有企業市場化經營的內部機制革命問題，也解決了國有企業和民營企業融合合作、公平競技的問題，也更有利于中國企業國際化?；旌纤兄破髽I應遵循國際規則，以多元化的股份公司形態運作，在現代企業制度框架初步建立的基礎上，開展一系列創新。其次，國有企業在市場中取得的競爭優勢也常常得不到公平看待，認為國有企業不該用納稅人的錢和民營企業競爭，實際上建立國有企業的初衷就是集中起來辦大事，更好地為國家為納稅人掙錢，現在有了混合所有制作為更好的實現方式?；旌纤兄破髽I的發展會減少這些質疑，化解國有資本流動的阻力。此外，混合所有制還將促進國有資本的國際化。許多海外招標項目明令不許國有企業進入，但允許有國有股的上市公司參與。其依據是國有企業有政府補貼和國家扶持，會導致不公平競爭?；旌纤兄破髽I作為一種市場化的企業組織，擁有完整的法人財產權，國有股本依法進入，只承擔股東責任和享受股東權益，企業經營決策交由董事會，董事會是由各個股東派出，并有專家型的獨立董事，按市場規則運作，接受市場監督。在國際競爭日趨激烈的形勢下，混合所有制企業市場接受度更高，外部阻力更小，將為國有資本國際化開辟廣闊的發展空間。

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國有企業深化改革要在簡政放權上有新突破。法律框架和國資監管體制的改革將推動中國現代企業制度建設，混合所有制下內部機制的相應創新將促進微觀層次的市場化，從而構建起全新的中國現代企業綜合治理模式，但真正實現有深度的國企改革還需要權力結構的調整。就競爭領域的混合所有制企業而言，當前的突破口，一個是監管部門進一步轉變職能，簡政放權，將經理層人事和投資決策等經營決策權真正放下去，放到位。一個是要大力推進員工持股計劃，讓員工的人力資本參與利潤分配，形成所有者、經營者、員工共享的企業創富機制，這既符合社會主義經濟的初衷，也經過了改革實踐的檢驗，更是當前高質量發展經濟的迫切需要。另外，在充分混合、創新機制確保企業持續發展的基礎上，應將薪酬決策權進一步下放到企業董事會，讓市場發揮基礎性作用，不再對其實施工資總額限制，以增加企業發展動力。

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我國是社會主義國家，要確保國有經濟占主導地位，但發展國有經濟既可以用國有企業的形態，也可以用混合所有制企業中國有股本的形態。厲以寧教授指出，“在一定時間里，國有企業、混合所有制企業和民營企業將會三足鼎立，支撐著中國的經濟?！倍嗄甑膶嵺`證明，混合所有制使國有資本流動性更強、控制力更大、增值更快，更加有利于國有資本做強做優做大。既然我們認識到混合所有制是我國基本經濟制度的重要實現形式，就應該把混合制企業形態充分確立起來，形成我國國有企業、混合所有制企業、民營企業三足鼎立的微觀經濟結構，這是我國社會主義市場經濟的重要特色，也是我國國企改革四十年來的重大成果。2018年8月國資委啟動“雙百行動”，以“1+N”政策體系為指導，在以往混改基礎上擴圍，選取百家中央企業子企業和百家地方國有骨干企業，深化混改、員工持股、完善現代企業制度、薪酬改革等多項改革，形成國企改革全面落地的新局面。

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黨的十九大報告中提出，要培育一